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鐘金燕:創新基層治安治理的多元合作機制
發布時間: 2017-11-14    作者:鐘金燕    來源:中國社會科學報 2017-08-23
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  合作式治安治理模式認可和鼓勵社會力量的成長,主張建立治安多元合作機制,可以有效彌補傳統行政式治安治理模式的局限,有利于提高國家對社會經濟生活的滲透和調控能力,是基層治安治理由傳統管理向現代治理邁進的路徑選擇。

  在國家治理的眾多領域中,治安職能的實現方式是觀察國家治理能力演進的最佳窗口之一,治安治理的創新是國家治理走向現代化的重要體現。傳統的行政性治安治理模式側重加強國家專制性權力,表現為警察單一主體制,過分倚重國家機器的暴力機制來打擊犯罪,較少關注市場主體、社會主體對社會治安防控的參與;社會治安力量只是警察治安管理的附隨性補充。而合作式治安治理模式認可和鼓勵社會力量的成長,主張建立治安多元合作機制,可以有效彌補傳統行政式治安治理模式的局限,有利于提高國家對社會經濟生活的滲透和調控能力,是基層治安治理由傳統管理向現代治理邁進的路徑選擇。

  運用“經濟杠桿”解決公共事務管理難題

  與傳統的行政式治安治理模式不同,合作式治安治理模式打破了以國家為中心的單向管制、動員的僵硬模式,建立起國家與社會雙向良性互動關系,將社會對國家權力的“配合”轉化為與國家權力的“合作”,表現出互動化、市場化、社會化三個特征。

  在傳統行政式治安治理模式中,基層社會治安治理的支撐性力量表現為“自上而下”的行政力量,公民參與治安治理更多的是一種外在的、由政府發動、被動式、配合式的參與。經濟社會的不斷發展推動了國家與社會關系變化,也推動了治安治理模式向新型合作式治安治理模式的發展。合作式治安治理模式提倡公民的角色由被動轉為主動,以更多的“自下而上”的參與、更多的協作取代動員和控制,主張國家行政性力量與社會力量之間的相互形塑與相互合作,政府調控與社會協調互聯、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會群眾力量互動,形成合力共同推動社會治安工作。

  傳統行政式的治安治理模式對各種治安工作資源進行統一調度,要求廠礦、學校、企事業單位、人民團體與政府部門等共同承擔治安責任,一旦發生問題,追究有關部門、單位直接領導者的責任。與傳統行政式治安治理模式不同,合作式治安治理模式除了在有限的領域繼續依靠傳統手段和行政命令發揮作用外,主要運用“經濟杠桿”來解決治安公共事務管理中遇到的問題,將部分公共治安的生產以契約的方式委托給市場組織甚至企事業單位,公安機關作為公共治安服務的“掌舵者”,為治安承包的私人供給者提供制度激勵并提供良好的政策、制度環境,并在部分公共治安服務市場化之后規范公用事業職能,維護公平和有效的市場競爭。

  傳統行政式治安治理模式下的治安服務供給機制,由財政為主的公共資源籌集機制和自上而下的公共物品供給決策機制構成。城市公共物品的大部分甚至全部都是由國家直接通過稅收來提供的,由城市居民免費享受;而農村公共物品的供給,由政府和集體統一提供;治安公共物品的供給呈現廣泛均等特點,不但要求實現社會治安服務的廣覆蓋,而且更為重要的是實現社會治安服務供給的均等化。合作式治安治理模式是由公共治安需求多樣性與提供單一性的矛盾應運而生的,是一種治安服務的多元主體提供方式,它改變傳統由政府部門壟斷治安公共服務領域的做法,立足滿足社會對治安多樣化、層次化的需求,鼓勵企業、社團等社會組織甚至個人提供額外的治安服務,扶植、培育、引導、規范保安公司、私用治安產品企業等的發展,讓公民在獲得政府基本的治安服務的同時,還可以通過其他社會組織獲得額外的、優質的治安服務。

  向現代社會國家治理轉型

  合作式治理作為一種新型治安治理模式,不僅可以及時高效地回應社會的治安需求,而且凸顯了國家權力向社會滲透并最終與社會力量交織在一起的過程,對于促進傳統國家治理向現代社會國家治理轉型具有重要作用。

  第一,提升公安機關治安防范和打擊犯罪的效能。警察是維護社會秩序的強制性主導力量,國內外經驗表明,警察部門受自身治理能力的限制,難以單獨有效地解決日益增加和復雜的公共治安問題。合作式治安治理模式主張警察機關將一部分權力轉交給社會與市場,以專職巡警隊、治安協勤隊、社會巡邏隊、治安信息員、護村護路隊、流動人口管理服務隊等為代表的社會組織來源于社會,貼近基層,以社會弱勢群體或邊緣性群體為服務對象,對各種社會治安信息有較好的掌握,有助于擴大違法犯罪線索來源,有利于及時發現和制止犯罪行為。公安機關可以提供基本的覆蓋全社會各個群體的安全秩序,但是對于特定環境中的治安需求,公安機關難以實現“全覆蓋”。如保安行業,以保安公司為代表的企業組織進入治安公共服務領域后,可以與公安部門形成互補的關系,完成公安部門不宜直接提供或直接提供成本過高的公共服務。簡言之,社會組織與市場組織介入治安防控,有助于解決社會治安管理力量薄弱、信息渠道單一、警力不足等長期困擾基層公安部門的難題。

  第二,為社會力量參與治安治理提供新的激勵。當今社會,許多發揮重要功能的動員機制如戶口、單位、檔案等制度功能開始式微,其社會控制的角色在逐漸淡化,公安機關通過行政手段,促使相關單位或群眾無償出人出力共同維護治安的傳統做法難以實現;社會價值取向的多元化也使得要求群眾不講條件、不計報酬、不考慮自己的切身利益,純義務性地去做社會治安工作是不現實的。合作式治安治理模式主張引入市場機制,將義務治安與有償治安相結合,在繼續發動廣大人民群眾特別是退休人員參加各種義務性群防群治工作的基礎上,按照市場經濟規律和物質利益刺激原則,積極發展有償治安服務,吸收城市待業青年、農村剩余勞動力和社會閑散人員組成專職群防群治組織,形成以義務性組織為基礎,以專職隊伍為骨干的群防群治新格局。

  第三,促進國家治理能力的現代化。隨著社會急劇轉型與城市化進程的加速推進,各類治安問題頻發,新的治安隱患也日益凸顯。傳統的以國家為中心的行政性治理模式雖然取得了一定成效,但并不能遏制社會形勢隨著階段性打擊活動的開展而呈現時好時壞、明顯起伏的階段性特征。面對基礎性權力和制度化權力為主導的現代治理能力的缺失,合作式治安治理模式有助于增強國家基礎性權力,具體體現在作為國家暴力機器象征的警察部門由治安事務的壟斷者轉為治安事務的外包者以及執行權力的監督者,通過一系列治安合作網絡的運作,與社會力量融為一體,在其中發揮國家權力的影響力,從而達到對社會秩序的控制。社會力量或者說利益主體對治安責任的承擔,不是簡單意義上的“配合”,而是真正意義上的主動參與。越來越多的利益相關者參與社會治安共同治理模式,不僅可以促進警務社會化,提升地方公共安全服務績效水平,而且也有助于進一步推動國家治理能力的現代化進程。

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